לפני מספר ימים פרסם בית המשפט העליון פסק דין עקרוני, שניתן בהרכב חמישה שופטים, בסוגיה שמעסיקה באופן תדיר את בתי המשפט: האם ואיזה פיצוי מגיע על פי דין בגין פגיעה בשוויה של קרקע חקלאית בעלת פוטנציאל לשינוי יעוד, מקום בו הפגיעה נובעת מתוכנית המייעדת את הקרקע לתשתית ציבורית.
פסק הדין ניתן במספר ערעורים שאוחדו, אשר התשתית העובדתית בגינם דומה מאוד – אנשים רכשו קרקע חקלאית באזור מרכז הארץ. לימים עלה מחיר השוק של הקרקע, בין היתר כתוצאה ממגמות התכנון הארציות והמחוזיות ומקרבתה לאזורים בהם "הופשרה" קרקע חקלאית לייעודים מניבים. ברם, בשלב כלשהו החליטו מוסדות התכנון לייעד את הקרקע או חלק ממנה לייעוד ציבורי, כגון דרך או פארק ציבורי.
טענת בעלי הקרקע בהליכים השונים הייתה כי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, הרשות המקומית חייבת לפצותם בגין מלוא הנזק ל"שווי השוק" של הקרקע, בעקבות שינוי הייעוד מחקלאי לציבורי. זאת, גם במצב בו השווי משקף רכיב אותו יש לייחס ל"פוטנציאל התכנוני".
השאלה המשפטית שעמדה בפני בית המשפט העליון היא האם זכאים הבעלים (וחייבת הרשות המקומית) לפצות את הבעלים בגין שווי הנובע מפוטנציאל לשינוי יעוד?
עמדתם העקבית של מוסדות המדינה והרשויות המקומיות, אליהם הצטרף היועץ המשפטי לממשלה, היא שבאופן עקרוני הדין אינו מחייב את הרשויות לפצות בגין ציפיות שלא התגבשו לכדי תכנית תקפה. לכל היותר, כך גורסות הרשויות, ניתן להכיר בציפייה כברת פיצוי, במקום בו התרחש לגבי הקרקע הנדונה (טרם ייעודה לתשתית ציבורית) הליך תכנוני ממשי וקונקרטי שהמרחק בינו ובין תכנית מאושרת הוא "כפסע בלבד".
זאת, במובחן מפוטנציאל כללי או עמום שאינו מגובה בהליך תכנוני ספציפי ומתקדם. לדוגמה – פוטנציאל כתוצאה מקרבתה הגיאוגרפית של הקרקע החקלאית לאזור בנוי. פוטנציאל שכזה אינו בר פיצוי, הגם ששווי השוק של הקרקע משקף אותו.
הכרעתו של בית המשפט, מפי השופטת דפנה ברק ארז, הייתה כי פוטנציאל תכנוני המזכה בפיצוי הוא זה העונה על שני התנאים הבאים: ראשית – פוטנציאל שנוצר מתוכנית מופקדת. שנית – בנוסף על התוכנית המופקדת, יש להוכיח "דבר מה נוסף" שמבסס את הציפיה. השופטת ברק ארז הוסיפה והסבירה, כי אותו "דבר מה נוסף" הוא העדר מניעה נראית לעין לאישור התוכנית, באופן שמציב אותה "כמעט בנקודת האל חזור".
לעניין ההתחשבות ב"שווי השוק" קובעת השופטת ברק ארז, כי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מחייב התחשבות בציפיות שהיה להן ביטוי תכנוני להבדיל מביטוי "שוקי". הכרעותיהם של שמאים מכריעים, כך לשיטתה של השופטת ברק ארז, אינן יכולות להשפיע על ההיבט הנורמטיבי, אלא שההפך הוא הנכון "השומה צריכה להיגזר מן הדין ולא הדין מהשומה".
דעת המיעוט, של השופט גרוסקופף, מביאה ניתוח שונה בתכלית. על פי דעת המיעוט, עקרון מרכזי בדיני הפיצויים בגין פגיעה תכנונית הוא השבת בעל הקרקע למצבו טרם התוכנית הפוגעת, קרי מתן פיצוי מלא. לכן, שומת הפיצויים צריכה להתייחס לשווי השוק של הקרקע על כל מאפייניה. פיצוי כזה יאפשר לבעל הקרקע לרכוש קרקע חלופית, בעלת אותם מאפיינים, במקום זו שנפגעה.
אכן, גם לשיטתו של השופט גרוסקופף, עשויים להיות מצבים בהם תהיה הצדקה להתעלם מרכיב מסוים מתכונות הקרקע, גם אם זה משפיע על שווי השוק. כך, לדוגמה, הפסיקה קובעת כי יש להתעלם מבניה לא חוקית שמשפיעה על שווי הקרקע, על פי העקרון שבו לא ייצא החוטא נשכר. ברם, בנוגע לפוטנציאל התכנוני לא הובאה הצדקה כזו.
השופט גרוסקופף הוסיף ונימק כי אין מקום להטיל על הפרט את החצנותיו השליליות של פיתוח ציבורי משיא ערך. באשר לחשש כי הפיצוי לפי שווי השוק יגרום ל"הרתעת יתר" של הרשויות, השיב השופט גרוסקופף כי חשש זה כלל לא הוכח. בכל מקרה, לא נמצא לדעתו טעם להניח כי פתרונו של אותו חשש צריך ליפול דווקא על כתפיהם של קומץ בעלי קרקעות שיועדו לצרכי הציבור.
לטעמי, אנו עדים לחוליה נוספת ומחמירה במגמה שמצמצמת את הגנותיו של הפרט מפני פגיעות תכנוניות לטובת תשתיות ציבוריות. התפיסה הבסיסית שקיבלה ביטוי בפסקי דין רבים שעסקו בנטילה שלטונית היתה כי יש לפצות בעלי קרקעות שנפגעו, בהתאם לשווי השוק של הקרקע. ניצנים ראשונים של ספק נמצאו בפסק דין בירנבך, שם נקבע, באמרת אגב אמנם, כי יש לפצות על ציפיות תכנוניות, ובלבד שמדובר בציפיות סבירות בנסיבות העניין. בשלב מאוחר יותר התוותה ועדת הערר מבחנים לסבירותן של הציפיות. ועדת הערר קבעה, כי ציפייה סבירה היא זו שהתגבשה בגין הליך תכנוני שהגיע לשלבים מתקדמים ולכל הפחות להחלטה על הפקדת תכנית משביחה.
כעת, פסק דינו של בית המשפט העליון הולך צעד מחמיר נוסף וקובע כי על מנת שציפייה תהא ברת פיצוי עליה להתבסס על הפקדה של תכנית משביחה, ובנוסף על התקדמות ההליך התכנוני עד מצב של "אל חזור" כמעט. קביעה זו מרוקנת למעשה כמעט כליל מכל תוכן את אפשרות הפיצוי בגין פוטנציאל תכנוני. מצבים בהם תכנית משביחה מגיעה למצב כה מתקדם אך בסופו של דבר לא מתאשרת, ולא זו בלבד – אלא שבמקומה מגיעה תכנית שמייעדת את הקרקע לצרכי ציבור, הם נדירים וחריגים עד מאוד.
החמרה זו מצטרפת לפסיקה העקבית מהשנים האחרונות שסתמה למעשה את הגולל על המנגנון של "שחזור זכויות". מנגנון זה, שהיה נהוג בעבר, התיר לכלול קרקע המיועדת לתשתית ציבורית בתחומה של תכנית משביחה ובדרך זו להעניק לבעלים "פיצוי" בדרך של הקצאת זכויות בניה. השימוש ב"שחזור הזכויות" גרם לכך שפיצוי בעלי הקרקע בא על חשבונם של כלל בעלי הזכויות בתחום התוכנית לאיחוד וחלוקה, ולא רק על כתפי בעלי הקרקע המיועדת לצרכי ציבור. בית המשפט העליון צמצם גם את מנגנון שחזור הזכויות למצבים חריגים ביותר, וקבע כי הרשויות הן אלו שצריכות לשאת בפיצויים בגין שינוי הייעוד לתשתית ציבורית.
ברם, לאור פסק הדין שניתן כעת, גם הזכאות לפיצויים צומצמה באופן ניכר ביותר.
הפועל היוצא של הדברים הללו הוא שציבור קטן מאוד של בעלי קרקעות אשר מזלם אתרע להיכלל בתוכנית לתשתית ציבורית, הם אלו שיישאו בנזקים הנובעים מאותה התוכנית. קשה להלום תוצאה זו לאור עקרונות השוויון וההגנה על זכות הקניין.
________________________
https://obiter.co.il/lawyer/%d7%a2%d7%95%d7%93-%d7%a9%d7%99%d7%a8%d7%9c%d7%99-%d7%aa%d7%95%d7%9e%d7%a8-%d7%9e%d7%a9%d7%a8%d7%93-%d7%a2%d7%95%d7%a8%d7%9b%d7%99-%d7%93%d7%99%d7%9f-%d7%9c%d7%aa%d7%9b%d7%a0%d7%95%d7%9f-%d7%91/
