טוב שם משמן טוב – אתיקה של חברי ממשלה על קצה המזלג

שמם הטוב של חברי הממשלה ושל כלל נבחרי הציבור, הינו הגורם המכריע להצלחה במילוי תפקידם והערובה להמשך השירות הציבורי בו בחרו. השם הטוב של נבחרי הציבור תלוי בכך שהציבור נותן את אמונו בנבחריו וסבור כי הם פועלים לטובת האינטרס הציבורי וכי הם אינם מנצלים לרעה את תפקידם לטובתם האישית. אי בהירות הדין הינה מכשול צפוי, ולפיכך לשם עיגון כללים כתובים וברורים בתחום ניגוד העניינים של חברי ממשלה מינתה ממשלת ישראל ה- 18 (ממשלתו הראשונה של מנחם בגין) וועדה בראשות שופט בית המשפט העליון שלמה אשר. המלצות הוועדה עוגנו כהחלטת ממשלה, ונקראו "הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים". הכרת הכללים ואופן פעילותה של הוועדה למתן היתרים מנעה משרים רבים בראש ובראשונה להיקלע למצב בו הם מפרים את הכללים, והיו גם מקרים בהם זכו שרים להגנה על פרטיותם על אף הכלל שהחלטות הוועדה למתן היתרים הינן פומביות. לפיכך טוב יעשו השרים ונבחרי הציבור שיקפידו על קלה כבחמורה, שכן מלבד חובתם המשפטית להימנע מלהיות במצב של ניגוד עניינים, שמירה על כללים אלה מסייעת להם אף לשמור על מעמדם הציבורי ולאפשר את המשך השליחות הציבורית בה בחרו.

לפני מספר שבועות פורסם הסדר ניגוד עניינים שערך היועץ המשפטי לממשלה לשר הביטחון וראש הממשלה החלופי, ח"כ בני גנץ. בהסדר זה ציין היועץ המשפטי לממשלה, בעדינות, כי השר גנץ הפר הלכה למעשה את הכללים למניעת ניגוד עניינים כאשר המשיך להחזיק מניות מבלי לקבל היתר מאת הוועדה למתן היתרים.

 

חזקה על השר גנץ שלא היה לו שום רצון או כוונה להפר את הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שנים (להלן – הכללים), ובטח שהוא היה מוותר על הפגיעה בתדמיתו הציבורית ובשמו הטוב כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהסדר שפורסם, אך מרבית השרים אינם בקיאים בנבכי הכללים, ההנחיות ודיני ניגוד העניינים ועם מינויים הם מקדישים את מרצם וזמנם לטובת התפקיד ופחות לעיון ולמידה של הכללים.

 

אז מהם הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים, ומדוע חשוב לכל נבחר ציבור להכירם ולפעול על פיהם?

 

בפסק הדין בבג"ץ 6499/99 המפד"ל – המפלגה הדתית הלאומית נ' בן עזרא, פ״ד נג(5) 606 ,619 (1999) התייחס בית המשפט לערכים על פיהם חייב לפעול כל נבחר ציבור, כדלקמן:

 

"ראוי הוא הקהל שיראה ויידע כי נבחריו עושים והם נקיי- כפיים; כי עושים הם בכל מאודם לטובת הכלל ולא לביתם, כי מחשבתם ולבם נתונים לטובת הציבור ולא לטובתם – שלהם; כי דרכם ישרה ודעתם נקייה. שאם אחרת ייעשה וייראה, כי אז היינו כולנו לבוקה ומבוקה ומבולקה."

 

שמם הטוב של חברי הממשלה ושל כלל נבחרי הציבור, הינו הגורם המכריע להצלחה במילוי תפקידם והערובה להמשך השירות הציבורי בו בחרו. השם הטוב של נבחרי הציבור תלוי בכך שהציבור נותן את אמונו בנבחריו וסבור כי הם פועלים לטובת האינטרס הציבורי וכי הם אינם מנצלים לרעה את תפקידם לטובתם האישית.

 

אי בהירות הדין הינה מכשול צפוי, ולפיכך לשם עיגון כללים כתובים וברורים בתחום ניגוד העניינים של חברי ממשלה מינתה ממשלת ישראל ה- 18 (ממשלתו הראשונה של מנחם בגין) וועדה בראשות שופט בית המשפט העליון שלמה אשר. שמטרתה של הוועדה הוגדרה כך:

 

"ביום י"ז בתמוז תשל"ז (3 ביולי 1977) יזמה הממשלה הקמת ועדה ציבורית והטילה עליה להמליץ על כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים. הממשלה החליטה על כינון הוועדה בעיקר בשל העדר כל כללים שבכתב שינחו את שרי הממשלה".

 

המלצות הוועדה עוגנו כהחלטת ממשלה, ונקראו "הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים". במהלך השנים תוקנו הכללים מספר פעמים, עד התיקון האחרון שבוצע בשנת 2003.

 

במהלך השנים הוקמו מספר ועדות ציבוריות וממשלתיות על מנת לבצע תיקון משמעותי ורוחבי בכללים, אך המלצות אלה לא קרמו עור וגידים ונכון להיום הכללים המחייבים הינם בהתאם לנוסח שעודכן בשנת 2003.

 

הכללים למניעת ניגוד עניינים קבעו מספר הנחיות כלליות המנחות את ראש הממשלה, השרים וסגני השרים כיצד עליהם לפעול במהלך תקופת כהונתם.

בין יתר ההנחיות נקבעו החובה הבסיסית על השר למלא את התפקיד ללא משוא פנים, נקבע  ש"מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים" וכן הנחיות בדבר החובה על השר להקדיש את כל זמנו ומרצו לטובת תפקידו ואיסור התעסקות נוספת. כן נאסר על שר לקבל שכר נוסף על שכרו כשר או כל טובת הנאה אחרת. מלבד זאת הוטלה חובה על השר לוותר על חברות שבבעלותו וכן שעליו להעביר את נכסיו הפיננסיים לניהולה של חברת נאמנות ציבורית בנאמנות עיוורת, ועוד.

 

הנוסח המקורי של הכללים לא נקבע מנגנון המאפשר לדון במקרים חריגים, ולפיכך מונתה ביום 6 ביוני 1979 וועדה בראשות מ. קנת אשר בחנה את יישום הכללים הלכה למעשה, והמליצה על מספר תיקונים בכללים וכן על הקמת וועדה בלתי תלויה בראשות שופט, ש"תבדוק לפי פנייתו של שר, מקרים בלתי צפויים ותהא רשאית לאשר או להתיר את החריג או להחליט שהוא מנוגד לכללים ופסול."

בהתאם להמלצת ועדת קנת נקבע בכללים כי מבקר המדינה יקים ועדה בראשות שופט, שתפקידה לדון בבקשות לקבלת היתר לסטייה מהוראות הכללים במקרים חריגים. ועדה זו ידועה בשם "ועדת ההיתרים".

 

על פי הכללים, מחוייבים השרים להגיש למבקר המדינה הצהרות הון – האחת עם תחילת הכהונה ולאחר מכן בכל שנה ושנה ובתום הכהונה, וכן לדווח על כל עניין אישי (זיקה).

בתחילת כהונתה של הממשלה ה – 33 הורה מבקר המדינה דאז לכל השרים, מכוח תפקידו כממונה על יישום הכללים, למלא שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים עם כניסתם לתפקיד, והחל מאותה העת מילוי שאלון זה הפך לחלק בלתי נפרד מהחובות החלות על השרים בכניסתם לתפקיד.

 

ואולם, למרות הרצון לייצר מערכת כללים בהירה ופשוטה ישנן מספר אי-בהירויות בכללים שחלקן נובעות מכך שעל אף שמבקר המדינה הינו זה הממונה על יישומם ישנן מספר סמכויות המסורות ליועץ המשפטי לממשלה, וחלקן נובעות מהמציאות המשתנה בעשורים האחרונים. העובדה  שהכללים עודכנו לאחרונה לפני כ- 18 שנה, הביאה לכך כי ישנו פער בין נוסח הכללים לבין האפשרות ליישמם בפועל.

כך גם, היחס שבין חוק המתנות לבין הכללים אינו נהיר וברור והסדרת יחס זה ידוע בעיקר ליודעי ח"ן.

חלק מהפערים נדונו בהחלטות של הוועדה למתן היתרים, שממונה על ידי מבקר המדינה ופועלת לצידו, וכאשר סוגיות אלה מובאות בפניה הוועדה מסייעת בגישור על פער זה.

 

חשוב לציין כי לאורך השנים היו מספר פעמים בהם נפגעה תדמיתם הציבורית ושמם הטוב של נבחרי הציבור אך ורק עקב אי היכרות מעמיקה עם הכללים והחיובים החלים עליהם. הפרת הכללים הביאה לפרסום דוחות נוקבים של מבקר המדינה כנגד שרים, והיו גם מקרים בהם אי קיום הכללים הביא למצב של חקירה פלילית ואף העמדה לדין.

בין יתר הדוחות בתחום זה ניתן לציין את דוח מבקר המדינה משנת 2003, בו מתח מבקר המדינה דאז ביקורת נוקבת על התנהלותו של ראש הממשלה דאז אריאל שרון על התנהלות בניגוד עניינים בכל הנוגע לקידום החלטה של מועצת מקרקעי ישראל; את דוח מבקר המדינה משנת 2010 שבו נמתחה ביקורת משמעותית על שר החקלאות דאז שלום שמחון על אי דיווח על זיקה אישית לנושא שקודם על ידו; את חוות הדעת של מבקר המדינה משנת 2011 בנושא "העברת כספים לחברות שהיו בבעלות שר הביטחון אהוד ברק" וכמובן את דוח מבקר המדינה משנת 2017 בעניין ניגוד העניינים של ראש הממשלה בנימין נתניהו כשר התקשורת.

כאמור, הפרת הכללים עלולה להביא את השר אף למצב בו הוא מועמד לדין פלילי, כאשר המקרה הידוע ביותר הינו האישום כנגד ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט בגין אי דיווח מלא בהצהרת ההון שהוגשה למבקר המדינה, וכך קבע בית המשפט העליון בעניין זה:

 

"במעשיו של אולמרט, שנעשו על ידו באופן מודע, ביצע אולמרט מעשה מרמה כלפי מבקר המדינה, שבעקבותיו קיבל "דבר" בדמות "הנחת דעתו" של המבקר, שבתורה אפשרה לו להמשיך ולהחזיק בכספים המדוברים ולהשתמש בהם לצרכיו הפרטיים. בכך נתמלאו יסודותיה של עבירה זו."

 

הכרת הכללים ואופן פעילותה של הוועדה למתן היתרים מנעה משרים רבים בראש ובראשונה להיקלע למצב בו הם מפרים את הכללים, והיו גם מקרים בהם זכו שרים להגנה על פרטיותם, בין לאור כך שפנו בהליך של בדיקה מקדימה ובין אם בעקבות בקשה למניעת פרסום ההחלטה, על אף הכלל שהחלטות הוועדה הינן פומביות.

 

לפיכך, טוב יעשו השרים ונבחרי הציבור שיקפידו על קלה כבחמורה, שכן מלבד חובתם המשפטית להימנע מלהיות במצב של ניגוד עניינים, שמירה על כללים אלה מסייעת להם אף לשמור על מעמדם הציבורי ולאפשר את המשך השליחות הציבורית בה בחרו.

 

* הכותב הינו שותף במשרד עו"ד אורית נהיר ושות', ושימש כיועץ בכיר למבקר המדינה ונציב תלונות הציבור וכמרכז הוועדה למתן היתרים שליד מבקר המדינה בשנים 2012-2019

כתבות נוספות מאת Dudi Nahear:

הסדרי ניגודי עניינים לבכירים – עלה תאנה?

יועץ משפטי לממשלה שמתבטא בשיחות פרטיות כנגד הכפופים לו בגלל עניין אישי; ראש ממשלה שנדרש להעביר סמכויות לשרים שנתונים למרותו והעתיד הפוליטי שלהם נתון בידיו; משנה לפרקליט מדינה שמאשרת לחקור חבר כנסת בחשד שאיים על הממונה עליה; אלה ועוד רבים הינן תופעות שנגרמות מיצירת הסדרים למניעת ניגוד עניינים שאינם מקיימים את התכלית שלשמם הם נוצרו. הסדרי ניגוד עניינים אינם יכולים להיות עוד עלה תאנה. יש צורך בשינוי מהותי ומשמעותי.

נגישות